真正理解美国与非洲贸易

  在2017年6月于华盛顿举行的美国—非洲商业峰会上,美国商务部部长威尔伯 · 罗斯(Wilbur Ross)敦促非洲国家与美国达成双向贸易协议,而不是仅仅依靠非洲增长与机遇法案(AGOA)。这项已经实施17年的贸易协定,为39个符合条件的撒哈拉以南非洲国家提供免税进入美国市场的优惠待遇(译者注:AGOA已于2015年9月到期,并被延长至2025年9月)。


  该多边协议是有害的,因为它是一种单向的特权:非洲国家不需要免税进口美国商品。2015年,美国国会将AGOA额外延长10年,但是,与自由贸易协定相比,AGOA的好处可能被减少,限制条件也可能随时会改变。


  罗斯在演讲中说:“达成双向贸易协定,而不仅仅是临时贸易协定,将长期、持续地改善每个人的生活质量。”


  问问任何一个参与美国和非洲之间贸易的人,他们达成的一般共识都是:朝着为美国带来更大互惠的双边贸易协定(目前还没有)迈进是可能的。


  “美国新政府将反对任何一种免费赠品——任何被认为美国被利用了的优惠条件。”位于丹佛的霍金路伟律师事务所合伙人、能源和自然资源部门全球主管斯科特 · 安德森(Scot Anderson)猜测。“如果你是一个非洲国家或公司,希望开辟通往美国的贸易道路,我认为寻找这种有利条件可能会让你进入美国大门。”他说。


  罗斯最近的演讲呼应了由美国贸易代表办公室(USTR)发布的一份报告。该报告发表于2016年9月(当时为前任政府),题为“超越AGOA:面向美国与非洲贸易和投资的未来”。建议舍弃AGOA可能已在酝酿中,而无论美国政权如何变化。


  报告中说:“随着越来越多的互惠协议在撒哈拉以南非洲国家,以及非洲国家和其他发达国家合作伙伴之间生效,考虑更稳定、长久和互惠并能替代AGOA的选择的压力,在美国也将加大。”


  但是,深入了解这一切对AGOA及其他美国与非洲之间的无数投资条约和协议框架意味着什么,眼下仍然都只是推测而已,因为美国总统唐纳德 · 特朗普在非洲还没有代言人。这将是非洲事务助理国务卿的角色,在行政当局提名之前,该职位仍然空缺。


  “这对非洲政策留下了空白。” 弗兰克 · 萨莫雷斯(Frank Samolis)说。他是美国—非洲商会董事。他的观点引起了大多数非洲问题专家的共鸣:“在当前的美国行政体制下,非洲绝对没有被优先考虑。”非洲专业情报公司EXX非执行董事罗伯特 · 贝塞林(Robert Besseling)说。


  而美国与撒哈拉沙漠以南非洲国家的贸易关系并未充分发展(根据美国人口普查局的数据,2016年美国对该地区出口220亿美元,自该地区进口265亿美元)。就如美国贸易代表办公室在其网站写的那样:根据国际货币基金组织的统计,2012年,世界20个经济增长最快的经济体中有8个在撒哈拉以南非洲地区”。

 

 


  迄今为止的事实


  我们所知道的是,特朗普总统希望大幅削减美国国务院和美国国际开发署(美援署)的预算,这将大幅削减世界各地的长期发展援助、人道主义粮食援助和维和特派团。


  在2017年5月公布的详细预算中,白宫要求256亿美元为美国国务院和美国国际开发署的核心预算,另外120亿美元用于海外应急行动。总数字比目前的支出下降32%。


  美国商务部部长罗斯在峰会上说:“我们的贸易关系对美国和非洲的安全与稳定至关重要。但是,美国与非洲的关系必须从援助型转变为贸易型。”


  萨莫雷斯认为,这些预算削减令人不安,因为它们充分表明,特朗普政府将不会为非洲提供从往届美国政府那里所获得的援助水平。


  “当你谈论非洲基础设施改善和饥荒威胁时,相关援助却在急剧减少,从一个角度来看,这表明特朗普政府似乎采取了更吝啬的方法。”萨莫雷斯说,“这是一个相当重要的指标,说明本届政府将从对外援助中得到什么。”


  美国国际开发署项目因预算削减而受到威胁的一个最著名的例子,是美国前总统奥巴马主导的非洲电力项目——2013年,美国推出投资额为70亿美元的电力计划,以提升撒哈拉以南非洲地区的双倍供电。这项倡议只是刚刚开始,目前还处于搁置状态,只能等特朗普政府对其采取行动了。


  “这项非洲电力计划仍有存活的机会,但必须削减开支。”安德森说。他告诉GTR,有人说(包括保守派),美国可以利用非洲电力项目之类的举措来维护自身利益。


  “希望影响政策的人一直争论不休。事实上,类似非洲电力这样的项目是有利于美国经济和美国工人就业的。因为尽管基础设施建在非洲,但很多技术都是美国提供的。另外,一些硬件也来自美国,包括电力线路、发电机等。”安德森解释道。


  AGOA的张力


  在2000年成立,AGOA允许符合条件的非洲国家大约6000种产品免税自由进入美国市场。罗斯在演讲中敦促非洲国家遵守该法案的资格要求。许多人认为,这是对肯尼亚和东非共同体(EAC)其他成员的一种含蓄的警告,它们最近被指责违反了这些标准。


  “我们必须确保目前受益于AGOA贸易优惠的非洲国家继续遵守美国法律要求。”罗斯说,“美国政府非常严肃地对待这些国会的要求。在运用法律的同时,我们将大力保护美国企业和工人在全球舞台上的权利。”


  紧张局势正在升温。2017年早些时候,美国二手原料和纺织品回收协会(Smart)提出意见,要求美国贸易代表办公室和贸易政策工作委员会(TPSC)对肯尼亚、坦桑尼亚、卢旺达和乌干达的AGOA资格进行重新审查。该集团认为,这些国家违反了AGOA条款的规定,它们决定到2019年逐步淘汰二手服装进口。这些国家已经得到了东非共同体的授意。EAC要求所有成员国从本地区购买服装,以促进当地制造业和经济发展。


  美国二手原料和纺织品回收协会认为,此举给美国二手服装行业带来了严重的打击。


  对此,肯尼亚政府已经聘请了华盛顿游说公司SPG,以帮助该国避免被驱逐出AGOA。6月下旬,美国贸易代表办公室发布公告称,在这个时候将肯尼亚纳入AGOA审查是不值得的。


  不过,现在并没有任何有关修改或取消AGOA的讨论。萨莫雷斯认为,AGOA优惠有减少的可能性,但这根本不会发生。


  萨莫雷斯说,AGOA更大的问题是,它从来没有非常有效地超越石油工业(2013年,石油进口占AGOA进口总额的86%)。“如果AGOA的目的是促进社会经济资源的多元化,那么,这样的石油进口占比并不是一个好的结果。”他说。


  如果美国人追求更大的互惠互利,那么,非洲人也并没有觉得他们从AGOA得到了足够的好处。“它让西方国家以便宜的价格购买非洲的自然资源,它也允许那些便宜的西方制成品在非洲市场泛滥,从而导致非洲企业难以获得足够的激励去投资本地制造业。”贝塞林说。


  力量的博弈


  鉴于特朗普对全球化持排斥观点,而中国逐渐成为全球自由贸易的“冠军”,许多人认为,这种摩擦情况可能也会发生在非洲。


  如果美国从非洲大陆撤离,那么,中国在非洲的优势会更加明显,并且将有更多亚洲国家进来填补美国留下的市场空白。


  “从某种程度上说,这类似于美国退出跨太平洋伙伴关系(TPP):不管是在贸易方面,还是在美国国际开发署的经济援助项目上,我们退出了全球领导层。由此留出的空间,当然会由其他国家尝试去填充。在我看来,不管是在贸易反面还是援助方面,中国都是最强的力量。” 萨莫雷斯说。


  美国贸易代表办公室意识到美国可能在非洲被冷落的危险,在报告中提到:“虽然美国认为,扩大同中国及非洲的关系对非洲和全球贸易体系来说都是积极的,但中国和撒哈拉以南非洲国家之间的互惠协议,只会加剧美国出口商的担忧,他们将发现自己被排除在了非洲市场之外。”


  进一步说,有些人认为,非洲可能成为美国和中国之间较量的棋盘。


  “中国是非洲最大的贸易伙伴和重要的投资者。因为美国的撤出,中国可能在非洲找到真正大展拳脚的机会。”南非兰特商业银行宏观策略分析师瑞纳克 · 苟帕达斯(Ronak Gopaldas)说。


  然而,非洲大陆的重要性可能有些被夸大了。在大部分情况下,非洲都是全球贸易争端的旁观者。可以说,作为同美国签订贸易协议的众多国家(比如加拿大、墨西哥和古巴等)中的一员,非洲希望自己最好被美国善意地忽视。


  (译/李前)


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